História

1.1. Raízes de Ministério Público Brasileiro

O exato cumprimento das leis assim como a busca da punição dos criminosos e a proteção dos mais fracos eram fatos que preocupavam a sociedade desde a Antiguidade.

No Egito antigo havia o funcionário real do Faraó, denominado magiaí, que possuía múltiplas atribuições: repreender ações criminosas; proteger o homem justo; defender os cidadãos pacíficos e os mais fracos da sociedade, a exemplo das viúvas e órfãos. Na Grécia e em Roma existiam funcionários com funções assemelhadas àquelas do magiai, as quais são igualmente semelhantes àquelas do Ministério Público.

Embora possível identificar-se, nos precedentes históricos da Antiguidade e da Idade Média, algumas atribuições ministeriais, nenhuma dessas civilizações conseguiu instituir uma organização semelhante ao modelo do Ministério Público, que, no Brasil, também assumiu feições diferentes daquela adotada na maioria dos países, havendo controvérsias acerca da exata origem da Instituição.

Moreira (2009) cita Hugo Nigro Mazzilli para conceituar a origem do Ministério Público Moderno:

Embora possam ser buscadas raízes históricas do Ministério Público em alguns funcionários e magistrados antigos, como na Roma clássica ou no antigo Egito, na verdade o Ministério Público moderno originou-se dos procuradores do rei, e o Ministério Público brasileiro, por sua vez, desenvolveu-se efetivamente a partir dos procuradores do rei do Direito lusitano.

Na França, em 23 de março de 1303, surgiu a Ordonnance de Felipe, o Belo, primeiro diploma legal em que se fazia expressa referência ao Ministério Público, conferindo existência jurídica a algo que já existia de fato. Em razão disso, muitos atribuem a esse diploma a qualidade de certidão de nascimento do Ministério Público.

Nessa época a Instituição era chamada de Parquet, expondo Tornaghi as razões dessa nomenclatura, verbis:

A fim de conceder prestígio e força a seus procuradores, os reis deixaram sempre clara a independência desses em relação aos juízes. O Ministério Público constituiu-se em verdadeira magistratura diversa da dos julgadores. Até os sinais exteriores dessa proeminência foram resguardados; membros do Ministério Público não se dirigiam aos juízes do chão, mas de cima do mesmo estrado (‘parquet’) em que eram colocadas as cadeiras desses últimos e não se descobriam para lhes endereçar a palavra, embora tivessem de falar de pé (sendo por isso chamados de ‘Magistrature debout’, Magistratura de pé). (MACHADO, 1998)

Por motivos históricos, a evolução do Ministério Público no Brasil está intimamente vinculada ao Direito Português, isto porque, inicialmente, as instituições jurídicas e políticas do Brasil Colônia e do Brasil Império recebiam influência lusitana. Em 1521, em Portugal, as “Ordenações Manuelinas”, pela primeira vez, fazem referência ao Promotor de Justiça, atribuindo-lhe a função de fiscalizar a lei e sua execução.

O primeiro Tribunal de Justiça das Américas foi instituído na Bahia, em 25 de setembro de 1609, e, nessa época, o Ministério Público brasileiro surgia timidamente, atuando, em especial, na defesa dos interesses do reino de Portugal; como órgão de acusação criminal e na defesa dos interesses das viúvas.

Com a proclamação da independência do Brasil, e surgimento da Constituição de 1824, editou-se o Código de Processo Criminal (em 1832), primeiro Código brasileiro a dedicar tratamento sistemático e abrangente ao Ministério Público.

A Proclamação da República motivou outra conquista digna de destaque: trata-se do Decreto nº 848, de 11 de outubro de 1890, que criou a Justiça Federal e em cuja Exposição de Motivos o então Ministro da Justiça, Campos Salles, deixou consignado o esboço institucional do Ministério Público:

O Ministério Público é instituição necessária em toda organização democrática e imposta pelas normas da justiça, à qual compete: velar pela execução das leis, decretos e regulamentos que devem ser aplicados pela Justiça Federal e promover ação pública onde ela convier. (MARUM, 2006)

A Constituição Republicana de 1891 não mencionou a Instituição, limitando-se à simples referência ao Procurador-Geral da República, na seção destinada ao Poder Judiciário.

A Constituição de 1934 contemplou o Ministério Público em seção específica, determinando-lhe a organização nos âmbitos federal e estadual, restringindo o acesso a seus cargos mediante concurso público.

Com o Estado Novo de Vargas e a Carta Ditatorial de 1937, houve um retrocesso da Instituição, com a perda de sua independência.

A redemocratização do País e o surgimento da Carta Magna de 1946 contemplaram o Ministério Público com um título especial, sem vinculação a qualquer dos poderes da República.

Após o golpe militar de 1964, veio a Constituição de 24 de janeiro de 1967, que apresentou o mesmo enfoque autoritário e antidemocrático da Carta de 1937. Em seguida, a Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, deslocou o Ministério Público para o âmbito do Poder Executivo. Nas palavras de Jairo Cruz Moreira, com isso “restou clara, portanto, a subordinação do Ministério Público ao Poder Executivo, com evidente prejuízo ao devido cumprimento de suas funções e garantias até então reconhecidas”.

Com a Emenda nº 7, de 1977, foi alterado o art. 96 da Carta, que autorizou aos Ministérios Públicos dos Estados se organizarem em carreira, mediante lei estadual, cabendo à lei complementar estabelecer normas gerais a serem adotadas pelos Estados. Em atendimento a tal dispositivo, foi editada Lei Complementar nº 40, de 14 de dezembro de 1981, que logo em seu art. 1º, definiu o perfil do Ministério Público como “instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado”.

A promulgação da Carta Constitucional de 05 de outubro de 1988 moldou um novo perfil ao Ministério Público, tornando-o forte e independente, dispensando ao Parquet um tratamento digno do seu papel social. No dizer de Mazzilli, citado por Marum (2006), a Constituição Cidadã consagrou o Ministério Público como instituição essencial, guardião do próprio regime democrático. 

1.2. Evolução do Ministério Público do Piauí

 

O Ministério Público, em âmbito estadual, foi criado pela primeira Constituição do Piauí, datada de 17 de maio de 1891. O estado estava passando por um processo de estruturação administrativa, em decorrência da Proclamação da República, concretizada dois anos antes. Assim, no dia 1° de outubro de 1891, era fundado o Ministério Público do Piauí, juntamente com o Tribunal de Justiça. O chefe da instituição era o “Procurador Geral do Estado”, cargo no qual foi empossado o advogado e político Joaquim Ribeiro Gonçalves.

A Constituição Estadual de 1891 não dava grande autonomia ao Ministério Público. A Instituição era vinculada ao Poder Executivo, e tinha por função defender os interesses do Estado. Vejamos o que diz o referido texto constitucional.

Art. 83. É creado o ministerio publico para representar o Estado, seus direitos e interesses, os da justiça publica, dos interdictos e ausentes, perante os tribunaes e juizes.

A composição do órgão resumia-se ao Procurador Geral e aos Promotores Públicos. Estes eram nomeados diretamente pelo Governador do Estado, após indicação do Procurador Geral. A demissão dos membros também era prerrogativa do chefe do Executivo.

O Procurador Geral do Estado deveria ser nomeado entre dentre “os cidadãos notáveis por sua reputação e saber” ou dentre os Juízes de Direito. A ele competia, basicamente, funcionar como representante do Estado e velar pela execução da lei, além de orientar os Promotores Públicos no exercício de suas atribuições, quais sejam: denunciar aqueles que injuriassem ou caluniassem os detentores de cargos públicos e funcionar como procuradores dos feitos da Fazenda e como curadores de órfãos, interditos e ausentes.

Conclui-se que o Ministério Público surgiu com a função precípua de defender os interesses estatais. Apenas em dezembro de 1965 foi criado o Departamento Jurídico do Estado, precursor da atual Procuradoria Geral do Estado. O novo órgão ficou incumbido de representar a causa estatal, de modo que pôde concretizar-se o primeiro redirecionamento das atribuições do Ministério Público.

Em janeiro de 1969, 78 anos após a criação do órgão, foi sancionada a primeira Lei Orgânica do MPPI, que o definia como órgão representante da Justiça e promovedor da defesa dos interesses da sociedade, e ao qual competia também a observância das leis. A instituição ainda era integrante do Estado, apesar de ser vinculada à ordem judiciária.

A Lei Estadual n° 2.953/69 elencava como membros do Ministério Público o Procurador Geral da Justiça, os Procuradores da Justiça, os Promotores Públicos e os Adjuntos de Promotores. A nomeação de membros continuava sendo competência do Governador do Estado, mas foi estabelecida a exigência da prestação de concurso público aos ingressantes na carreira de Promotor Público. Atente-se que os aspirantes deveriam contar no máximo quarenta anos de idade até a data de encerramento das inscrições no concurso.

O Procurador Geral da Justiça poderia ser nomeado pelo Governador entre os membros do Ministério Público ou entre advogados militantes, o que possibilitou que muitas pessoas estranhas à carreira assumissem a chefia da instituição. Ao Procurador Geral cabia a organização administrativa do Ministério Público e a atuação perante a 2ª instância, oficiando nos processos de competência originária do Tribunal de Justiça. Os Procuradores da Justiça funcionavam apenas como substitutos do Procurador Geral em seus impedimentos. A Lei Orgânica limitava o número de Procuradores: eram apenas três, escolhidos cada um pelo Governador do Estado a partir de lista tríplice organizada pelo Procurador Geral da Justiça, na qual deveriam constar nomes de Promotores Públicos da última entrância.

Os Promotores Públicos tinham como atribuições: exercitar a ação penal, promovendo os processos criminais de ação pública e acompanhando os de ação privada; fiscalizar o funcionamento dos cartórios e intervir nas ações cíveis; representar a Fazenda Pública em primeira instância; funcionar como curador de órfãos, ausentes, interditos, resíduos e provedorias, família e casamento, acidentes de trabalho e registros públicos.

A primeira Lei Orgânica não enumera as atribuições dos Adjuntos de Promotores. Apenas determina que estes deveriam ser nomeados pelo Governador do Estado, a partir de lista tríplice organizada pelo Procurador Geral de Justiça com nomes de bacharéis em Direito ou possuidores de curso ginasial.

A Lei 2.953/69 deixa transparecer a considerável influência que o Poder Executivo tinha sobre o Ministério Público. O Governador do Estado tinha a prerrogativa de remover compulsoriamente os membros do Ministério Público e conceder permuta entre Promotores Públicos. Ademais, era ele o responsável pela aplicação das penas disciplinares, depois de instaurado o respectivo procedimento pelo Procurador Geral da Justiça.

O hiato entre a primeira e a segunda lei orgânica do Ministério Público do Piauí foi curto: a lei estadual n° 3.180 data de 13 de dezembro de 1972. A nova lei não trouxe mudanças significativas ao perfil funcional do MPPI; representou apenas uma melhor organização administrativa do mesmo, principalmente no tocante ao concurso de ingresso na carreira. A lei apresenta o funcionamento detalhado do concurso.

Nota-se também que o Ministério Público não aparece mais como “integrante do Estado”. As atribuições resumem-se a velar pela observância da lei e promover a defesa da sociedade. Foram criados os órgãos auxiliares: a Secretaria da Procuradoria Geral da Justiça – que já havia sido instituída pela lei de 1969, mas não havia sido incluída em qualquer segmento –  e os Estagiários, num esboço da atual organização.

A Lei n° 3.180/72 também confere maior importância aos Procuradores da Justiça, que passam a funcionar efetivamente perante a 2ª instância, e não apenas em substituição ao Procurador Geral. A lei não mais estabelece limites para o número de Procuradores. O artigo 39 do referido regramento assegura a eles o mesmo tratamento dispensado aos Desembargadores. Também fica estabelecido que um dos Procuradores da Justiça deveria funcionar perante o Tribunal de Contas.

A Lei Orgânica de 1972 introduz o disciplinamento das correições. O Procurador Geral da Justiça tinha por competência designar um dos Procuradores da Justiça para executar correições parciais ou gerais, estando sujeitos a elas apenas os membros do Ministério Público de primeira instância. O Procurador da Justiça designado não era um “corregedor” – até porque a corregedoria, enquanto órgão permanente, só seria criada pela Lei orgânica seguinte. Ainda cabia ao Procurador Geral a instauração dos procedimentos administrativos e a expedição de recomendações.

A Lei também modifica os requisitos para a seleção de Adjuntos de Promotores: estes poderiam ser nomeados pelo Governador do Estado dentre detentores de curso primário. As atribuições foram discriminadas: os Adjuntos poderiam exercer as mesmas atribuições conferidas aos Promotores Públicos, à exceção de oferecer libelo, produzir acusação perante júri e receber intimação de decisões no cível ou no crime das quais coubessem recurso.

A existência desses adjuntos é uma prova de que o controle do Poder Executivo sobre o Ministério Público ainda era grande, mesmo que a Lei n° 3.180/72 não explicitasse relações de subordinação entre as duas entidades.

A terceira Lei Orgânica, de 17 de janeiro de 1980, estabelece a subordinação em termos claros.

Art. 3° – A Procuradoria Geral da Justiça, diretamente subordinada ao Governador do Estado, e regulado por normas específicas, é o organismo administrativo do Ministério Público.

As atribuições do MPPI não sofrem qualquer alteração.

Art. 1° – Ao Ministério Público, como Instituição, incumbe a defesa da sociedade, pela promoção e fiscalização da lei.

Note-se que o texto legislativo confere ao Ministério Público a atribuição de promover a defesa da sociedade – tal como as leis orgânicas anteriores – mas esclarece que essa defesa deve ser promovida apenas através da fiscalização da aplicação da lei. A primeira Lei Orgânica (Lei Estadual n° 2.953/69) já imbuía o Ministério Público de defender os interesses sociais, mas nunca foram conferidos instrumentos eficazes de atuação que permitissem que o órgão ultrapassasse seu papel de “fiscal da lei”. A Lei Orgânica de 1980 reconhece essa limitação. A “defesa da sociedade”, mencionada pelas três leis orgânicas sancionadas até então, restringe-se, portanto, à promoção da execução da lei.

A Lei nº 3.723/80, com as alterações da Lei Delegada nº 159, de 16 de junho de 1981, organizou o Ministério Público em órgãos de administração superior e em órgãos de atuação. Eram órgãos de administração superior: a Procuradoria Geral da Justiça, a Subprocuradoria Geral da Justiça, o Conselho Superior do Ministério Público e a Corregedoria do Ministério Público. As Procuradorias da Justiça, as Promotorias de Justiça e as Promotorias de Justiça Adjuntas eram os órgãos de atuação. Constata-se que a Lei n° 3.723/80 traz importantes inovações para o âmbito administrativo, posto que cria três órgãos de premente importância. Também nota-se a mudança de nomenclatura: os Promotores Públicos passaram a se chamar Promotores de Justiça.

Nesse contexto, foi nomeado o primeiro Corregedor Geral do Ministério Público, o Procurador de Justiça Antonio José da Cruz Filho.

O Conselho Superior do Ministério Público era formado por seis membros, sendo o Procurador Geral da Justiça e o Corregedor Geral do Ministério Público membros natos, devendo os demais integrantes ser eleitos pela classe, para mandato de dois anos, de acordo com regras discriminadas em ato do Procurador Geral. Compunham o Conselho: José Lopes dos Santos (Presidente), Antonio José da Cruz Filho (Corregedor), Walter de Oliveira Sousa, Manoel da Costa Nunes, José Ribamar Machado e Alfredo Alberto Leal Nunes.

As atribuições dos Promotores de Justiça resumem-se às demandas penais e cíveis, mais atribuições como “Curador de Justiça”, em matéria de Família, Ausentes, órfãos e interditos, Resíduos, Fundações, Massas Falidas, Registros Públicos, Acidentes de Trabalho e Menores. Cabia ainda ao Promotor de Justiça representar a Fazenda Pública Estadual em comarcas em que não houvesse Procurador do Estado.

As Promotorias de Justiça adjuntas assumiram um caráter substitutivo e auxiliar, e os titulares das mesmas deveriam ser designados pelo Procurador Geral da Justiça – não mais por nomeação do Governador do Estado.

Esta última lei orgânica seguiu o modelo das demais. Ainda que no decorrer dos anos o Ministério Público tenha evoluído bastante a nível administrativo e organizacional, persistiam a vinculação ao Poder Executivo e perfil eminentemente parecerista.  Até o início da década de 1980, não haviam sido conferidos à Instituição instrumentos que permitissem a concretização de sua independência e a assunção do papel de defensor dos interesses sociais.

A nomeação do primeiro Procurador Geral de Justiça de carreira ocorreu em 30.05.1990, por ato do Governador Alberto Tavares e Silva. Tratava-se da Procuradora de Justiça Maria José de Sousa Lopes. Entretanto, sua escolha foi feita sem a participação da categoria.

O primeiro Procurador Geral de carreira efetivamente escolhido pela categoria e nomeado em 11.10.1990 por ato do Governador Alberto Tavares e Silva, foi o Procurador de Justiça Esdras Pinheiro Correia. Apesar de não compor a lista tríplice original, ele ascendeu à terceira posição com a desistência de Rubenita Castro Viana de Almeida. Contudo, o arrependimento desta motivou a anulação do ato administrativo pelo Governador Antônio de Almendra Freitas Neto, que solicitou a recomposição da lista pelo Ministério Público do Piauí, então composta por Antônio Gonçalves Vieira, José de Oliveira Lins e Rubenita Castro Viana de Almeida, resultando na escolha do Procurador de Justiça José de Oliveira Lins, em 10.05.1991.

1.3. Mudança no perfil de atuação do Ministério Público: marcos normativos e reflexos no Ministério Público do Piauí

Tradicionalmente, o Ministério Público funcionava como titular da ação penal pública. Em matéria cível, atuava na condição de parte, nos casos previstos em lei, quando propunha ações por legitimação ordinária e por substituição processual, e como fiscal da lei, quando a intervenção ocorria em razão da natureza da lide e da qualidade da parte. Forçoso reconhecer que nessa fase possuía, em matéria cível, uma atuação prioritariamente parecerista.

A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, legitimou-o à propositura de ação de responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente (art. 14, § 1º). Inaugurava-se uma nova etapa na atuação do Ministério Público: a defesa dos direitos transindividuais.

A Lei Complementar nº 40, de 14 de dezembro de 1981, estabeleceu normas gerais sobre a organização do Ministério Público, propiciando-lhe uma estruturação homogênea em todos os Estados, considerando-o uma “instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, responsável, perante o Judiciário, pela defesa da ordem jurídica e dos interesses indisponíveis da sociedade”.

A partir daquela Lei Complementar, modificou-se a sistemática de designação do Procurador Geral de Justiça, exigindo-se, como requisito, ser membro de carreira. Criaram-se os órgãos colegiados, a saber: o Colégio de Procuradores de Justiça, com atribuições e competência a serem definidos por lei estadual, e o Conselho Superior, com função fiscalizatória e superintendente da atuação ministerial.

Através daquela Lei Complementar, a Instituição adquiriu autonomia administrativa e financeira, inclusive com previsão de dotação orçamentária, porém sem uma especificação do percentual. Estabeleceram-se, como princípios institucionais, a unidade, a indivisibilidade e a autonomia funcional. Dentre as funções institucionais, previa-se genericamente a legitimidade para a propositura da ação civil pública e o poder de promover diligências, efetuar requisições e expedir notificações. Em suma, a lei possibilitou uma nova estrutura para o Parquet e o dia de sua promulgação passou a ser considerado o “Dia Nacional do Ministério Público”.

Em nível estadual, foi editada a Lei Delegada nº 159, de 16 de junho de 1982, que adaptou Lei nº 1.723/80 às disposições da Lei Complementar nº 40.

O Serviço Especial de Defesa Comunitária/DECOM foi criado através do Decreto Estadual nº 5.478, de 09 de abril de 1984, por solicitação do Procurador Geral de Justiça José Lopes dos Santos. Todavia, a sua efetiva implantação só ocorreu durante a gestão do Procurador Geral de Justiça Josino Ribeiro Neto. Dentre as atribuições, o combate aos crimes contra a economia popular, a repressão as agressões ilícitas ao meio ambiente, à flora e à fauna e a assistência judicial às vítimas de crimes. O primeiro coordenador do DECOM foi o Promotor de Justiça Antônio Miranda Bezerra, assessorado pelas Promotoras de Justiça Rita de Fátima Teixeira Moreira e Sousa e Thania Maria Andrade Bastos.

No ordenamento jurídico brasileiro, a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, disciplinou a ação civil pública em defesa do meio ambiente, dos consumidores e do patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. “A ação civil pública passou significar não apenas a ação proposta pelo Ministério Público, como ainda a ação proposta por qualquer dos co-legitimados ativos nela mencionados, desde que seu objeto fosse a tutela dos interesses transindividuais ali disciplinados” (MAZZILLI, 2004).

 

Apesar de ampliação do rol de legitimados à defesa dos direitos transindividuais, o Ministério Público é o que mais vem se destacando no manejo deste instrumento, sendo a sua presença obrigatória nessas ações na condição de parte ou de fiscal da lei, também admitido o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito Federal e dos Estados. Aquela lei “trouxe um novo rumo ao direito processual brasileiro, considerando que se instalou um mecanismo processual para servir a interesses metaindividuais da sociedade, agregado ao instrumento preexistente de índole individualista” (LEITE, 2003).

No Piauí, a Lei nº 4.060, de 09.12.1986, alterou a Lei Delegada Estadual nº 159/82 e criou o cargo de Curador de Justiça, de modo que passaram a atuar como órgãos de execução em primeira instância os Promotores de Justiça, os Curadores de Justiça e os Promotores de Justiça Adjuntos. Criaram-se as Curadorias de Família, de Menores, do Meio Ambiente e de Defesa do Consumidor. A partir de então, o quadro geral do MPPI perfazia 120 membros, dos quais 12 Procuradores de Justiça, 35 Promotores e Curadores de Justiça de quarta categoria; 12 Promotores de Justiça, de terceira categoria; 14, de segunda; 30, de primeira e 17 Promotores de Justiça Adjuntos. Entretanto, esse quadro sofreria alteração automática, todas as vezes que fosse modificado o quadro geral da magistratura (art. 3º, parágrafo único).

A Constituição Federal de 1988 inseriu o Ministério Público no Título IV – Da Organização dos Poderes. Considerando-o, no entanto, uma das Funções Essenciais à Justiça, independente dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Para tanto, conferiu-lhe autonomia administrativa, funcional e garantias para o exercício independente de seu mister. No art. 127, caput, o Ministério Público foi definido como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, protagonista da defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Portanto, a nova ordem constitucional ampliou o rol de atribuições do Ministério Público, que, dentre tantas outras, recebeu a função institucional de zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos ali assegurados, com a possibilidade de promover as medidas necessárias à sua garantia. Também recebeu a legitimidade para promoção do inquérito civil e da ação civil pública para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Consolidava-se a fase demandista do Ministério Público brasileiro.

Na legislação infraconstitucional paulatinamente foram sendo ampliadas as hipóteses de cabimento da ação civil pública e, consequentemente, de instauração inquérito civil, destacando-se a Lei nº 7.853, de 24.10.1989, que dispõe sobre a proteção da pessoa com deficiência; a Lei nº 7.913, de 07.12.1989, que disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados aos investidores no mercado de valores mobiliários; a Lei nº 8.069, de 13.07.1989, que institui o Estatuto da Criança e do Adolescente; e a Lei nº 8.078, de 11.09.1990, que estabeleceu o Código de Defesa do Consumidor. Ressalte-se que a Lei nº 8.884, de 11.06.1994, inclui a possibilidade de cobrança de danos morais contra os direitos transindividuais.

Atualmente, o art. 1º da Lei de Ação Civil Pública permite a propositura dessa ação de tutela do meio ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; qualquer outro interesse difuso ou coletivo; infração da ordem econômica e da economia popular; e à ordem urbanística, figurando como legitimados, além do Ministério Público, a Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista e a associação que, concomitantemente, esteja constituída há pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e inclua, entre as suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico ou paisagístico.

O inquérito civil é instrumento que proporciona uma investigação administrativa prévia, sob presidência do Ministério Público, direcionada à coleta de elementos de convicção para propositura de ação civil pública, celebração de compromisso de ajustamento de conduta ou arquivamento. Mazzilli (1999) registra que inicialmente, nos termos da Lei nº 7.347/85, seu objeto se circunscrevia à defesa de interesses metaindividuais nela taxativamente discriminados (meio ambiente, consumidor e patrimônio cultural). Porém, com o alargamento do objeto da ação civil pública pela Constituição Federal de 1988 e de leis subseqüentes, atualmente se presta à investigação de lesão a quaisquer interesses que justifiquem a propositura desta ação pelo Ministério Público (MAZZILLI, 1999).

A introdução do compromisso de ajustamento de conduta no ordenamento jurídico brasileiro, através da Lei nº 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente), possibilitou soluções amigáveis para as lides envolvendo interesses de crianças e adolescentes. A Lei nº 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor) ampliou a incidência deste instituto aos interesses transindividuais, permitindo a celebração de acordo entre os órgãos públicos legitimados à ação civil pública e o infrator para que estes se submetessem às exigências legais. Acaba-se uma “discussão doutrinária e jurisprudencial no sentido de verificar se o Ministério Público e os demais co-legitimados, na tutela de interesses difusos e coletivos, poderiam ou não efetuar acordos judiciais ou extrajudiciais para solucionar irregularidades apurados no inquérito civil, procedimento preparatório ou peças de informação coletadas” (AKAOUI, 2003). A partir de então emerge um novo perfil de atuação do Ministério Público, voltado à resolutividade das demandas sem a necessidade de acionar o Poder Judiciário. 

Gregório Assagra de Almeida (2008), citando Marcelo Pedroso Goulart, ressalta a existência de dois modelos de MP dentro do novo perfil constitucional: o demandista e o resolutivo. O primeiro atua perante o Poder Judiciário como agente processual, transferindo a esse órgão a resolução de problemas sociais; o segundo, centraliza a atuação no plano extrajurisdicional, como um grande intermediador e pacificador da conflituosidade social.

Ressalte-se a inexistência de uma regulamentação para celebração do compromisso de ajustamento de conduta no âmbito do Ministério Público, registrando-se orientações emanadas da Associação Brasileira do Ministério Público de Meio Ambiente (ABRAMPA) para o compromisso de ajustamento de conduta em matéria ambiental, publicadas em fevereiro de 2005. Para suprir essa lacuna, o CNMP editou a Resolução nº 23, de 17 de setembro de 2007, disciplinando a instauração e tramitação do inquérito civil.

Os Centros de Apoio Operacional, órgãos auxiliares da atividade funcional do MP, possuem a missão de estimular a integração e o intercâmbio entre órgãos de execução que atuassem na mesma área de atividade e que tivessem atribuições comuns, dentre outras, conforme prescrição do art. 8º da Lei nº 8.625/93. Nos Ministérios Públicos Estaduais, através de atos dos Procuradores Gerais de Justiça, criaram Centros de Apoio para otimizar a atuação na defesa dos direitos transindividuais.